CONSULTA PREVIA

La consulta previa: de la retórica a la práctica

Por: 

Verónika Mendoza

Congresista

Firma del proyecto de reglamento consensuado de la Ley de la Consulta Previa, por los integrantes de la Comisión Multisectorial. Foto: ANDINA/Carlos Lezama.

Desde una perspectiva histórica, en el proceso de reconocimiento y acercamiento entre el Estado y los pueblos indígenas, a pesar de algunas contramarchas,  hay importantes avances que son fruto de las luchas persistentes de las organizaciones indígenas y sus aliados a nivel nacional e internacional.

Con la implementación de la consulta previa, después de 17 años de vigencia, apenas se empieza a poner en práctica el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que reconoce una serie de derechos a los pueblos indígenas basados en el principio de su libre determinación. Sin embargo, estos avances no se encuentran exentos de falencias ni de omisiones que corresponde a todos contribuir a superar.

La consulta previa en el Poder Ejecutivo: problemas y riesgosEl Poder Ejecutivo aprobó un Reglamento de Consulta Previa que, en diversos aspectos, no hace justicia al Convenio 169 ni a los demás tratados de derechos humanos. La versión final incluyó normas que no fueron dialogadas ni consultadas a las organizaciones indígenas, y se aprobaron normas en abierto desacuerdo con éstas, sin explicar debidamente la razón, conforme lo establece el principio de buena fe del citado Convenio. Entre los principales problemas del Reglamento está el hecho de que se plantea la consulta “previa” en el caso de proyectos extractivos no previamente sino luego de la concesión, en el momento de “inicio de operaciones”; se restringe el derecho de los pueblos indígenas a nombrar a sus representantes para el proceso de consulta; se otorgan excesivos poderes al Vice Ministerio de Interculturalidad para vetar el inicio de procesos de consulta en el ámbito de los gobiernos regionales; se exonera de la consulta a los proyectos de infraestructura educativa y otros, en la lógica de que aquello que —a criterio unilateral del Estado— “beneficie” a los indígenas no tiene por qué ser consultado.

Con base en este Reglamento, se prevé efectuar el primer proceso de consulta previa para el cambio de concesionario del lote 192, en Loreto. Este proceso será clave, por ser el primero y ser que ya hay un primer escollo que superar: la entidad encargada de realizar el proceso de consulta, Perúpetro, ha señalado que hará la consulta “previa”… después de otorgada la buena pro. Es decir, cuando ya las condiciones económicas, sociales y ambientales han sido definidas entre el Estado y la empresa, y sin participación indígena en el proceso de licitación que garantizaría que se tomen en cuenta diversas demandas de los pueblos del Pastaza, Corrientes, Tigre y Marañón luego de 40 años de explotación —y contaminación— petrolera. El Estado peruano se resiste a entender que la consulta previa es mucho más que un trámite administrativo, que es un proceso integral de participación plena de los indígenas en la toma de decisiones que los afecten, un proceso de diálogo intercultural en el que se debe tomar en cuenta la propia visión de desarrollo de los pueblos indígenas.

Perúpetro ha señalado que hará la consulta “previa”… después de otorgada la buena pro. Es decir, cuando ya las condiciones económicas, sociales y ambientales han sido definidas entre el Estado y la empresa, y sin participación indígena en el proceso de licitación. 

La consulta previa en el Poder Legislativo: una tarea pendienteEl escenario no es mejor en el Poder Legislativo. Resulta contradictorio que el ente que aprobó el año pasado la Ley de Consulta Previa —y por unanimidad— aún no implemente sus procedimientos. Luego de aquel momento histórico, curiosamente no se volvió a hablar más del tema en el Congreso. El resultado es que varios proyectos de ley que afectan derechos de pueblos indígenas se han visto entrampados en la Comisión de Pueblos Indígenas, Ambiente y Ecología, proyectos que versan sobre institucionalidad estatal indígena, coordinación entre justicia indígena y justicia estatal, organización de comunidades campesinas, etcétera. Esta situación revela la urgencia de incorporar un procedimiento de consulta previa en el Congreso.

Por ello, se ha presentado un proyecto de ley que propone un reglamento de consulta previa de medidas legislativas para que el Parlamento tenga reglas operativas claras y obligatorias cada vez que prevea aprobar una ley o resolución legislativa que pueda afectar a los pueblos indígenas. Este proyecto de ley se puso en conocimiento previo de varias organizaciones indígenas para poder recoger sus aportes antes de presentarlo formalmente. En él se propone que las organizaciones indígenas participen desde el mismo proceso de elaboración de los proyectos de ley que los afecten, en su etapa de estudio en comisiones hasta la adopción del dictamen que será discutido en el Pleno. Y se propone que la consulta previa propiamente dicha se realice entre la primera y la segunda votación del dictamen por parte del Pleno del Congreso. Solo una vez que éste haya debatido y dado forma a lo que es su voluntad colectiva se puede consultar a los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento sobre dicha medida. El resultado final dependerá del diálogo intercultural de buena fe realizado entre el Congreso y los pueblos involucrados.

¿Y la institucionalidad estatal indígena?

Ahora bien: más allá de las herramientas normativas específicas está la voluntad política de los gobiernos de respetar estos derechos e implementarlos. Y para una aplicación real, el derecho a la consulta tiene que entenderse como parte de un bloque normativo y conceptual mayor en el que están el derecho de los pueblos indígenas a la participación en todos los procesos que los afecten y el derecho a su autonomía organizativa, todo esto en el marco del principio de la libre determinación. Esto implica una serie de otras reformas en el Estado, como la implementación de una institucionalidad que defina y coordine políticas y programas intersectoriales con participación indígena permanente e institucionalizada. Hoy, ni el Vice Ministerio de Interculturalidad ni, mucho menos, el INDEPA —reducido a una unidad ejecutora— cubren esta expectativa.

Estamos, pues, ante un panorama complejo y lleno de desafíos, en un proceso de diálogo intercultural que supone acercar dos mundos entre los cuales hasta ahora ha primado la desconfianza mutua. Se trata de construir nuevos paradigmas, todo un reto para nuestra democracia.